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污水處理行業PPP模式需思考的三個問題


9月11日,在E20環境平臺主辦的“2015(第七屆)上海水業熱點論壇”上,上海城投水務有限公司副總經理、上海城投污水處理有限公司董事長麥穗海表示,PPP模式的出現,一方面可以減輕政府財政壓力,另一方面社會資本的參與可以提高投資的效率,在我國有著非常廣闊的發展前景。在污水處理行業,引入PPP模式有支持政府發展城市污水處理事業、減緩政府財政壓力、改善經營體制、提高管理水平、推動城市污水處理基礎設施的升級等優勢,但也有一些問題及誤區需要注意。

PPP模式的前世今生

英國政府在20世紀末提出PPP的概念,1997年在交通、衛生、教育、環保、社會福利等方面推廣了PPP項目。1998年法國修建世界杯體育館運用了PPP模式。2005年北京四號線采用了PPP模式,2008年奧運會主場館鳥巢同樣采用了PPP的模式。

公共基礎設施的建設周期長、投資大,目前僅靠政府部門的獨資承擔公共基礎設施建設已經無法適應我們時代發展的需求,PPP模式的出現,一方面可以減輕政府財政壓力,另一方面社會資本的參與可以提高投資的效率,引進先進技術和管理經驗,在我國有著非常廣闊的發展前景。

將市場機制引入基礎設施的投融資領域,有利于轉換政府職能,提高監管水平。促進投資主體的多元化,減緩政府的財政負擔。PPP模式中,項目方整合組成戰略聯盟,對協調各方不同的利益目標起關鍵作用,有利于在風險合理分配基礎上實現最佳的經濟效益和資金的價值,還可利于引入專業公司先進的技術和管理經驗,提升項目水平。

污水處理行業的現狀與發展

截至2014年底,全國市、縣累計建成污水處理廠3717座,污水處理能力1.57億立方米/日,較2013年新增約800萬立方米/日。

在2014年,全國城鎮污水處理廠累計處理污水480.6億立方米,比2013年增長8.1%。

按照“十二五”規劃,到2015年我國污水日處理能力將達到2.08億立方米,污水處理率將增長到85%左右。污水處理廠的建設投運伴隨產生大量的污泥,以含水率80%計,全國年污泥總產生量很快將突破4000萬噸,預計到2020年污泥產量將突破6000萬噸。

在上海市,到2014年底,全市共有城鎮污水處理廠53座,總處理規模為787.7萬立方米/日,全年平均實際污水處理量570.26萬立方米/日,全市城鎮污水處理率89.8%。

2014年,全市城鎮污水處理廠污泥產生量共計108.64萬噸,日均產生干基污泥約809噸。污泥簡單脫水約占18%,深度脫水約占74%,干化焚燒約占7%,好氧發酵約占1%。

"十三五",上海市污水處理行業的發展,主要任務是實現污水廠提標和污水處理處置能力提升,全面落實中心城區污水處理廠提標改造工程、新建泰和污水廠和虹橋污水處理廠、著力推進郊區污水處理廠建設和提標改造。二是完善重點地區管網配套,集建區污水實現全收集、全處理。三是污水處理廠污泥集中處理,實現泥水同步治理。四是推進初期雨水治理工程。

近幾年水體污染問題日益突出,國內大力發展污水處理事業,污水處理行業處于快速成長期,污水處理率正在穩步提高、污水和污泥處理量快速增長、產能迅速擴張。因此,對于國內污水處理行業,投資和建設仍然重要。在污水處理廠的投融資和工程建設,以及建成后的運營和維護方面,應該繼續引入BOT、TOT、服務外包、運營維護外包或租賃等多種PPP模式,讓社會資本和專業公司參與到污水處理廠的投融資、建設、運營、維護和管理全過程,提高污水處理量和處理水平。

污水處理行業PPP模式思考

我們污水處理行業,本身有它的一些經濟特征,一是自然壟斷性,行業中存在一個企業擁有一套污水處理系統時即可達到最優的情況。二是高度區域性,我國已經形成以城市為中心的污水處理系統,在各自區域內具有高度區域性。三是服務公益性,不僅要求價值合理,而且要保質保量的向社會提供服務,有利于提高社會總體福利水平和社會總體經濟效率。

PPP模式在污水處理行業應用有一定可行性。其一,我國政府先后頒布了《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》、《市政公用事業特許經營管理辦法》和《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》等文件,這些政策為污水處理行業引入PPP模式提供了有利的支持。其二,由于污水處理行業注重體現社會效益,不是盈利性較強的行業。因此政府提供了一定的財政補貼和優惠政策扶持,以保證污水處理行業的項目在PPP模式下可以以較低的收費實現運營,并能獲取相關利潤。其三,社會資本具有投資污水處理行業的意愿和投資實力。社會資本擁有良好的激勵約束機制,適用于市場經濟運轉,可以自覺根據市場信號開展投資活動。綜上,PPP模式在污水處理行業應用有一定的可行性。

污水處理行業引入PPP模式有如下優勢:會支持政府發展城市污水處理事業;減緩政府財政壓力;改善經營體制、提高管理水平;推動城市污水處理基礎設施的升級;社會資本在資金使用上更有效率。

國內污水處理行業PPP現狀。目前,對于已有的污水處理廠,如果可以正常運營,一般可以采用服務外包、運營和維護外包或租賃;對于新建污水處理廠,可以采用BOT和TOT模式,減緩政府部門的財政負擔,改善管理體制和方式,提高運營效率;對于已有的污水處理廠改擴建,可以采用LBO、BBO等模式進行。2014年11月30日,財政部對外公布了30個PPP示范項目,其中污水處理項目9個。

污水處理行業PPP項目存在的三個問題和誤區

有那么多的資本涌入了污水處理行業,這說明這個行業正日益成為投資的熱點。風起云涌,方興未艾,雖然熱點在膨脹,但我們需要冷靜地思考:我們航行中有沒有暗礁?發展中有沒有瓶頸?我認為,現在污水處理行業PPP要做的話,容易碰到的一些問題或者誤區。

第一,污水的項目或者是污泥要上項目,沒錢怎么辦?上PPP,好像是很簡單的一句話。在各地政府里面,所以人都認為,沒錢就PPP去。實際上看看我們走過的歷程。從一開始政府的借貸、擔保的借貸,到各類的融資公司,包括城投公司的成立,到現在我們背上了很大的地方巨額債務,這些無不是借錢、借款,有沒有人想過還貸?社會資本的加入,首先要問的是什么?你這個錢怎么還貸。首先問,我這個資金投下去,怎么能保證還貸?這是他很關心的問題,比還貸收益的好壞更要緊。所以我們做PPP,包括PPP政策的出臺,并不是因為我們沒錢去借,借得到錢就是PPP。我們首先應該想到的是如何考察政府項目的還貸能力,你有沒有還貸的能力,靠什么機制來還貸?想想也還簡單,如果你沒有潛在的還貸能力,誰借給你錢?并不是我們一搞項目,沒有錢就想到PPP。PPP要做,首先要考察的是你政府的還貸能力,做這個項目的還貸機制。所以第一個誤區,并不是說我沒有錢,我要上項目就是PPP,這是一個綜合的考量。

第二,有了社會資本進入PPP項目,是不是就什么都能做了?沒有錢,沒有基本的資金,當然事情干不成。但你說有了這個錢你什么都能做,飛機、大炮、原子彈都可以做嗎?不一定。應該說沒錢,巧婦難為無米之炊。但是給你錢,你靠什么建設、靠什么運營?包括我們日常的吃穿用,靠的是專業公司為你提供服務,你才可以享受到那么多的利益。所以,精明的有錢人、精明的資金,一定會用最精明的人來做事,也就是用專業公司來做事情,把事情做成。

現在污泥處理進行的快速發展,包括還有很多新技術,這些新的技術怎么去用?光是靠一個低廉的價格做?有了技術怎么做?污泥工程總是在低的水平上做怎么能夠完成?所以,怎么能把我們的工程做到極致化?需要有設計的極致化、建設的極致化和運行的極致化,專業的極致化、專業的公司來把這個項目做好,真正做到工程有成就,才能使我們的環境在低能耗下很好的運行,也就是說我們的資本一定要和我們的專業相結合。

第三,有了PPP模式,項目是否可以完全交給市場自由操作?我認為,千做萬做,賠本生意不做,即使是一時的賠本,但總要千方百計的賺回來。于是在以前的一些項目中,就有了低價中標、高價簽證,還有一些不講道理的,資本進來之后我說這個錢給你你就做,做得下來做不下來你都要做。這樣的情況下,也有一些在運行中出現了“破壞性的維護保養”,等等這些,我覺得都不是持久的、能持續運行的、持續發展的模式。如果沒有規劃的導向,企業要建什么設施、建多大規模?企業的費用哪里來?企業的動力哪里來?這需要有政府的監管平臺來做這件事。

對污水處理行業PPP項目的四點建議

要重視資本與資本市場的對接。資本和資本市場的對接,要以低成本的融資做好這些事情,特別是發展中需要更多的社會資本來做這樣的事情。然后專業的資本公司對資本效益的明顯、嚴格的監管,也是我們能夠取得資本發揮最大效益。

要重視專業公司與專業市場的對接。我們有新的技術,要穩定、低能耗的運行,這些靠什么?靠專業公司、專業設計,專業建設和專業的運行,資本和我們專業公司的結合,專業發揮得到極致化。

要重視企業與政府監管平臺的對接。這里面的“監”和“管”,“管”包括一些規劃,“監”要監督這個企業的利益,特別是社會的效益,這樣可以把社會和諧達到極致化。如果這些可以做,我覺得才能把這個行當的水平提得更高,能夠把工作做得更好。

此外,還要進一步完善PPP模式的相關法律法規,規章制度,保證公眾知情權、加強信息公布,建立公眾參與與監督管理制度,建立績效評價制度,用績效考核和激勵機制調動企業積極性,提高效率降低成本。

我相信,做到這些,我們污水污泥處理行業一定會在健康、良性循環的當中達到良性的發展水平,得到持續的存活、發展。

提問:上海水務市場機制如何考慮?

麥穗海:現在上海的污水處理廠有50多個,有一個發展和起伏的過程。對郊區的污水處理廠,在這之前已經開始了PPP模式的嘗試,以前叫BOT等等,實際上就是PPP的模式。市區的這些廠,因為發展得比較早,到后面速度就會慢下來,或者說標準沒有進一步的提高。這樣的狀況下,要一下子上去,政策的配套方面可能一時跟不上?,F在政府的想法,盡可能把這件事趕快的做成,這是他的第一個想法。做成之后,后面的PPP照樣可以做,做完再進行后面TOT等,分階段,根據發展不同需求來做這件事的。

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